8 (800) 222-48-65  Бесплатная консультация с юристом

Не нашли ответ на свой вопрос?

Проконсультируйтесь с юристом бесплатно!

Это быстрее, чем искать.

Ответ юриста уже в течение 10 минут

Закрыть
Кратко и ясно сформулируйте суть вопроса.
Пример: "Как открыть ООО?",
"Не выплачивает страховая, что делать?"
Запрещено писать ЗАГЛАВНЫМИ БУКВАМИ
Сформлируйте ваш вопрос как можно точнее и подробнее.
Чем больше информации - тем точнее будет ответ.
  • img

    Конфиденциальность

    Ваши персональные данные нигде не публикуются. Передача информации защищена сертификатом SSL.
  • img

    Быстро и удобно

    С нами вы сэкономите массу времени, ведь мы отобрали лучших юристов в каждом из городов России.

Спасибо, наш юрист свяжется с вами по телефону в ближайщее время. Также ваш вопрос будет опубликован на сайте после модерации.

Федеральная служба по ценным бумагам


Изменения и поправки

Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемое Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам.

2. Федеральной службе по финансовым рынкам:

а) внести до 1 октября 2004 г. в Правительство Российской Федерации предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих:

передачу функций Комиссии по товарным биржам Федеральной службе по финансовым рынкам;

исключение избыточных и дублирующих функций в установленной сфере деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам;

б) внести до 1 января 2005 г. в Правительство Российской Федерации предложения, предусматривающие образование коллегиального органа по регулированию и надзору на финансовом рынке.

3. До внесения изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих передачу функций Комиссии по товарным биржам Федеральной службе по финансовым рынкам,

Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет функции и полномочия по руководству и обеспечению работы Комиссии по товарным биржам.

Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам

I. Общие положения

1. Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).

2. Руководство Федеральной службой по финансовым рынкам осуществляет Правительство Российской Федерации.

3. Федеральная служба по финансовым рынкам руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением.

4. Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

5. Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

5.1. вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам сферы деятельности Службы, установленной пунктом 1 настоящего Положения, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;

5.2. на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты:

5.2.1. по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории Российской Федерации, и порядка государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации отчетов об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг, а также облигаций Банка России);

5.2.2. по утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;

5.2.3. по утверждению обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг;

5.2.4. по утверждению обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленных на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов, в том числе при оказании брокером, являющимся финансовым консультантом, услуг по размещению эмиссионных ценных бумаг;

5.2.5. по утверждению норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности;

5.2.6. по определению порядка допуска к первичному размещению и обращению вне территории Российской Федерации ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в Российской Федерации;

5.2.7 по утверждению требований к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов;

5.2.8. по утверждению порядка регистрации правил негосударственных пенсионных фондов и изменений в них, стандартов раскрытия информации и форм отчетности негосударственных пенсионных фондов;

5.2.9. иные нормативные правовые акты, принятие которых отнесено федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а также уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию в части надзора и контроля;

5.3. на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Служба осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

5.3.1.1. выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг);

5.3.1.2. правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них;

5.3.1.3. правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них;

5.3.1.4. документы профессиональных участников рынка ценных бумаг, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, которые подлежат регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5.3.2. осуществляет уведомительную регистрацию негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика;

5.3.3. осуществляет лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности негосударственных пенсионных фондов, акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, а также деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

5.3.4. контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

5.3.5. приостанавливает эмиссию ценных бумаг;

5.3.6. проводит проверки:

5.3.6.1. эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием и специализированных депозитариев ипотечного покрытия;

5.3.6.2. профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций;

5.3.7. выдает предписания эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, специализированным депозитариям акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, субъектам отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектам отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечным агентам, управляющим ипотечным покрытием и специализированным депозитариям ипотечного покрытия, а также саморегулируемым организациям;

5.3.8. запрещает или ограничивает на срок до шести месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг;

5.3.9. обращается в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями), в том числе с исками (заявлениями), предъявление которых в соответствии с законодательством Российской Федерации может осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

5.3.10. рассматривает факты нарушения законодательства Российской Федерации о товарных биржах и принимает соответствующие решения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5.3.11. рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применяет меры ответственности, установленные административным законодательством;

5.3.12.1. решения совета негосударственного пенсионного фонда о его реорганизации и состав ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда;

5.3.12.2. кодекс профессиональной этики специализированного депозитария, заключившего договор об оказании услуг Пенсионному фонду Российской Федерации, управляющих компаний, заключивших с Пенсионным фондом Российской Федерации договоры доверительного управления средствами пенсионных накоплений, а также брокеров, через которых совершаются сделки, связанные с инвестированием средств пенсионных накоплений в ценные бумаги;

5.3.13. утверждает планы мероприятий специализированного депозитария и управляющих компаний, являющихся субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, по приведению размера собственных средств в соответствие с нормативом достаточности собственных средств;

5.3.14. осуществляет иные функции по контролю и надзору, отнесенные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, уполномоченного федерального органа исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, а также уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию;

5.4. обобщает практику применения законодательства в установленной сфере деятельности;

5.5. издает методические материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к ее компетенции;

5.6. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций;

5.7. организует проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе проводит в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, конкурсы по отбору специализированного депозитария и управляющих компаний для заключения с ними договоров Пенсионным фондом Российской Федерации;

5.8. организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

5.9. обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

5.10. обеспечивает мобилизационную подготовку Службы, а также контроль и координацию деятельности находящихся в ее ведении организаций по мобилизационной подготовке;

5.11. организует профессиональную подготовку работников Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

5.12. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

5.13. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Службы;

5.14. обеспечивает раскрытие информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

6. Федеральная служба по финансовым рынкам с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

6.1. запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам;

6.2. организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

6.3. давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

6.4. осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы;

6.5. привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности Службы, научные и иные организации, ученых и специалистов;

6.6. пресекать нарушение законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

6.7. создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.

7. Федеральная служба по финансовым рынкам не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Установленные абзацем первым настоящего пункта ограничения полномочий Федеральной службы по финансовым рынкам не распространяются на полномочия руководителя Службы по управлению имуществом Службы, закрепленным за ней на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Службы.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Федеральная служба по финансовым рынкам также не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

III. Организация деятельности

8. Федеральную службу по финансовым рынкам возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.

Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий в установленной сфере деятельности.

Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации по представлению руководителя Службы.

Количество заместителей руководителя Федеральной службы по финансовым рынкам устанавливается Правительством Российской Федерации.

9. Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам:

9.1. распределяет обязанности между своими заместителями;

9.2. вносит в Правительство Российской Федерации:

9.2.1. проект положения о Федеральной службе по финансовым рынкам;

9.2.2. предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов Службы;

9.2.3. предложения о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей руководителя Службы;

9.2.4. ежегодный план и прогнозные показатели деятельности Службы, а также отчет об их исполнении;

9.3. утверждает положения о структурных подразделениях Службы и ее территориальных органах;

9.4. назначает на должность и освобождает от должности работников центрального аппарата Службы, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Службы;

9.5. решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросы, связанные с прохождением в Службе федеральной государственной службы;

9.6. утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата Службы в пределах установленных Правительством Российской Федерации фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на содержание центрального аппарата Службы в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;

9.7. утверждает численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов Службы в пределах показателей, установленных Правительством Российской Федерации, а также смету расходов на их содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;

9.8. вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию проекта федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельности Службы;

9.9. представляет в Правительство Российской Федерации в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных организаций и учреждений, находящихся в ведении Службы;

9.10. на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Службы, а также по вопросам внутренней организации работы Службы;

9.11. представляет в установленном порядке работников Службы, ее территориальных органов и других лиц, осуществляющих деятельность в установленной сфере, к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации.

10. Структурными подразделениями Федеральной службы по финансовым рынкам являются управления по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы.

11. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Федеральной службы по финансовым рынкам и ее территориальных органов осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

12. Федеральная служба по финансовым рынкам является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

13. Место нахождения Федеральной службы по финансовым рынкам — г. Москва.

Федеральная служба по ценным бумагам

История фондового регулятора во многом является историей российского фондового рынка как такового; этим и интересна

1 сентября 2013 года вступил в силу закон, получивший известность как закон о мегарегуляторе» — поправки, внесенные в 48 федеральных законов, наделили Центарльный банк РФ полномочиями в отношении всего финансового рынка. История ФКЦБ-ФСФР с этого момента закончилась.

Этот орган — ФКЦБ-ФСФР — был во многих отношениях необычен для системы российских органов исполнительной власти. Его история — история создания российского фондового рынка и во многом объясняет структуру последнего. Так что с исчезновением названного учреждения имеется прямой резон вспомнить его историю. Оговоримся, что у ФКЦБ были предшественники — Минфин, который в целом был ответственен за небанковский финансовый рынок к моменту появления Комиссии. Органы, чьи полномочия ФКЦБ (позже ФСФР) постепенно в себя вбирала впоследствии, тоже являются предшественниками фондового регулятора.

В этой статье могут не упоминаться какие-то обстоятельства, которые кажутся важными другим людям; или акценты могут быть расставлены иначе, чем это представляется правильным кому-то. Не в этом суть. Мы не претендуем ни на объективность, ни на знание всех событий, составивших историю ФКЦБ-ФСФР. Замысел другой: полезно взглянуть на эту историю — и как на логичный процесс, и как на этап (далеко не последний!) в развитии российской системы регулирования и надзора.

В здании ЦБ висят портреты людей, возглавлявших банк за все годы его существования. В здании ФСФР тоже висели портреты руководителей ФКЦБ-ФСФР. Будет ли дополнена галерея портретов глав российского ЦБ портретами из ФСФР? Поступали ли так раньше?

Фондовый рынок в России появился в результате проведения массовой приватизации. Массовая приватизация предполагала эффективно функционирующий фондовый рынок, ориентированный на мелкого инвестора. В России, где такого рынка не было, массовая приватизация заставила его создавать. До середины 1990-х рынок ценных бумаг в России характеризовался стихийным характером, отсутствием инфраструктуры и очень приблизительным нормативным регулированием в отношении даже основных своих институтов. При этом на рынок вышло огромное количество владельцев приватизационных чеков, некоторые из которых скоро стали акционерами приватизированных предприятий.

Отдельный орган, ответственный за регулирование российского фондового рынка, появился на свет 9 марта 1993 года: распоряжением Президента Российской Федерации была образована Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте РФ, которую возглавил заместитель начальника Государственно-правового управления Администрации Президента Руслан Орехов. Первоначально — это орган, состоявший из представителей других ведомств, помимо представителя Администрации Президента — в ее состав входили представители Минфина, Госкомимущества, РФФИ, ЦБ, Госкомитета по антимонопольной политике. Перед новым регулятором стояла задача разработки мер государственной поддержки для становления и развития рынка ценных бумаг в России, а также для защиты интересов инвесторов. Уже в 1994 году на базе Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам была сформирована Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ. Комиссию возглавил первый заместитель председателя Правительства Анатолий Чубайс, Руслан Орехов — его первым заместителем, заместителем — Дмитрий Васильев, работавший в первые годы приватизации заместителем Чубайса в Госкомимуществе.

В состав Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ вошло большое количество представителей других ведомств: Сергей Игнатьев (заместитель министра экономики РФ), Андрей Казьмин (заместитель министра финансов РФ); Юрий Бугаев (председатель Росстрахнадзора); Юрий Волков (председатель Государственной инспекции РФ по негосударственным пенсионным фондам); Анатолий Козырев (заместитель министра топлива и энергетики РФ); Альфред Кох (заместитель председателя Госкомимущества России); Владимир Соколов (председатель Российского фонда федерального имущества); Леонид Бочин (председатель ГКАП России); Станислав Юдушкин (замминистра юстиции) и другие, от ЦБ — Александр Хандруев (заместитель Председателя). Кроме того, членом Комиссии был Андрей Волгин, представлявший Московский общественный комитет по правам акционеров и Игорь Бажан, назначенный секретарем нового органа.

В 1996 году указом Президента Ельцина Комиссия была реформирована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России), подчиняющуюся Президенту. Теперь орган стал формироваться не из представителей ведомств, а только из чиновников, назначаемых Президентом специально в этот орган. С самого момента возникновения ФКЦБ ею руководил все тот же Д.В.Васильев. В состав комиссии входили Игорь Бажан, Валентин Завадников, Константин Зуев, Александр Колесников. Для рассмотрения же вопросов, имеющих межведомственный характер, при ФКЦБ была создана коллегия, куда, помимо членов комиссии, вошли представители обоих палат парламента и экономических ведомств, включая ЦБ РФ.

В истории создания Федеральной комиссии видна тесная связь с приватизацией. В своих решениях ФКЦБ в тот момент прислушивалась к советам зарубежных консультантов, среди которых главную роль играли американские и британские специалисты. Для нового российского рынка, для приватизации и для общих экономических реформ в России это обстоятельство не было необычным. Однако оно стало поводом для того, чтобы ФКЦБ и сформированный ею рынок ассоциировались с «американской моделью». Пожалуй, правда, что в своей деятельности ФСФР следовала американской модели, но в России не сложилась ни американская, ни альтернативная ей немецкая модель. О первой можно было бы говорить в случае, если бы операции банков на рынке ценных бумаг были ограничены, а о второй — если бы банки были единственными участниками этого рынка.

Массовая приватизация и выделение отдельного органа, ответственного за фондовый рынок, но недостаточно сильного для того, чтобы добиться от ЦБ следования американской модели, предопределили то, что модель российского фондового рынка оказалась смешанной. Саму структуру ФКЦБ — как коллегиального исполнительного органа нередко сравнивали с моделью американских регуляторных органов, SEC и CFTC. Однако Федеральная комиссия никогда не была похожа на SEC или CFTC. В США эти органы формируются Президентом с участием Сената и учетом необходимости представления разных партий. ФКЦБ отличалась независимостью лишь на первых порах. Впоследствии ФКЦБ (а затем и ее преемница — ФСФР) заняла место в иерархии ниже министерств; и, несмотря на приобретение новых полномочий, статус регулятора фондового рынка со временем скорее понижался, с учетом всех вытекающих отсюда последствий для его аппаратного веса в отношениях с другими органами, а также и для финансирования.

Но вернемся к ФКЦБ, какой она была в момент возникновения. Перед комиссией тогда стояла задача подготовить базовое корпоративное законодательство и законодательство о фондовом рынке. К моменту начала этой работы существовали только Постановление Совмина СССР № 590 и Постановление Совета Министров РСФСР № 601, регулировавшие акционерные общества (и тот, и другой документ приняты в 90-м году). Правительство РСФСР весьма общо описало финансовые институты в Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах (знаменитое «постановление 78»). Это регулирование было затем развито в посвященной эмиссии ценных бумаг Инструкции 1992 года № 2, принятой Минфином. Кроме того, с октября 1992 года действовали Положение об инвестиционных фондах и Положение о специализированных инвестиционных фондах приватизации, аккумулирующих приватизационные чеки граждан (ЧИФах). Появившийся в 1996 году ГК носил слишком общий характер для того, чтобы справиться с задачей регулирования компаний и рынка ценных бумаг. Вот и все чрезвычайно фрагментарное и сырое регулирование, которое приходилось использовать тем, кто начинал бизнес на финансовом рынке в 90-х.

Уже в первые годы существования ФКЦБ проделала огромную работу по созданию основ регулирования рынка. В 1996 году был принят Закон «О рынке ценных бумаг», который заложил основы регулирования профессиональной деятельности на фондовом рынке, эмиссии ценных бумаг и статуса ФКЦБ. Тогда же ФКЦБ принялась за создание подзаконной нормативной базой для профучастников. Одновременно создавались первые стандарты эмиссии ценных бумаг и раскрытия информации.

В том же, 1996 году, был принят закон «Об акционерных обществах», который рождался в споре с альтернативным, разработанным авторами Гражданского кодекса, и потому плохо соответствовал ГК в ряде ключевых положений. Этот закон (в расчете на массового инвестора) описывал акционерные общества как более стандартный, чем в альтернативном проекте, продукт. В частности, он давал более значительные (чем альтернативный проект) полномочия совету директоров, считая его ключевым органом компании, превращая его из просто наблюдательного органа в орган, принимающий ключевые решения.

Смешанная модель фондового рынка заставляла ФКЦБ и ЦБ уже тогда вести спор и о собственных полномочиях на нем, и о путях развития самого рынка. Яркость этих споров соответствует яркости двух личностей — председателя ФКЦБ Дмитрия Васильева и зампреда ЦБ Андрея Козлова.

ЦБ настаивал на своих полномочиях в отношении кредитных организаций, совершающих операции с ценными бумагами. Стоит заметить, что разделение функций по институциональному принципу между ЦБ и ФСФР в это время существовало не только на фактическом, но на правовом уровне — до поры до времени закон предусматривал право ФКЦБ выдавать генеральную лицензию на осуществление лицензирования. Некоторое время ЦБ осуществлял лицензирование деятельности кредитных организаций как профессиональных участников фондового рынка до тех пор, пока в конце 1998 года ФКЦБ приостановила действие лицензии. Затем последовала череда судебных споров между двумя органами, между тем с 2000 года ФКЦБ стала сама лицензировать кредитные организации в качестве профессиональных участников рынка, а в 2006 году добилась внесения соответствующих изменений в закон. Право ЦБ регистрировать эмиссию ценных бумаг кредитных организаций, которое также было закреплено в законе, ФКЦБ не сумела исключить.

Особый характер приобрел спор вокруг инфраструктуры. В неявной форме он велся путем поддержки двух разных инфраструктурных институтов — бирж ММВБ и РТС. В течение длительного времени ЦБ отказывал ФКЦБ в праве регулировать ММВБ на том основании, что последняя является не только фондовой, но также валютной биржей, а валютные биржи относятся к юрисдикции Банка.

ММВБ была создана в 1992 году как площадка для проведения биржевых торгов по доллару США (до этого проводившихся в виде аукционов ЦБ РФ), с участием Банка России, Правительства Москвы и ряда коммерческих банков. В том же году ММВБ получила лицензию Минфина на торговлю ГКО. Основными участниками торгов на этой площадке были коммерческие банки. В 1995 году возникла альтернативная площадка — РТС (пришедшая на смену электронной системе ПАУФОР). РТС формировалась на основе технологической платформы NASDAQ и, по сути, являлась скорее внебиржевым организованным рынком, учрежденным брокерскими компаниями.

Помимо технологических отличий, биржи имели и разных собственников. В отличие от РТС, владельцами которой были брокеры как частные лица, значительная доля ММВБ принадлежала ЦБ (как и сейчас) и банкам.

Практически одновременно с возникновением двух бирж, очень разных по своему характеру, начала оформляться «поляризация» расчетной инфраструктуры. В 1996 году ДКК получила лицензию ФКЦБ на деятельность в качестве расчетного депозитария и стала расчетным депозитарием РТС. Годом позже, в 1997, ММВБ и ЦБ учредили для обеспечения расчетов на фондовом рынке свое учетно-расчетное звено — НП НДЦ. С этого момента, получив лицензию ФКЦБ на организацию торгов ценными бумагами, ММВБ стала активно развивать фондовый рынок (параллельно с другими своими площадками).

Споры тех времен о полномочиях ФКЦБ и ЦБ оставили российскому рынку два нормативных акта, регулирующих депозитарную деятельность: один был разработан ФКЦБ и касался всех участников фондового рынка, другой был написан ЦБ для депозитариев, являющихся кредитными организациями, и два нормативных акта, регулирующих эмиссию: один был разработан ФКЦБ для всех, в другом, принятом ЦБ речь шла об эмитентах-кредитных организациях. Относительно недавно ЦБ отказался от регулирования общих фондов банковского управления — аналога паевых инвестиционных фондов.

Уже в это время было очевидно несоответствие российской расчетной инфраструктуры международным требованиям и правилам регулятора сильнейшего рынка мира — США. Это несоответствие оставляло российский рынок без средств крупных институциональных инвесторов (пресловутая «проблема правила 17f-7»). В 1995 году ФКЦБ предприняла попытку создать российский центральный депозитарий, выразившаяся в малосвязном Указе Президента «О мерах по формированию общероссийской телекоммуникационной системы и обеспечению прав собственников при хранении ценных бумаг и расчетах на фондовом рынке Российской Федерации». ЦД в этом документе назывался Центральным фондом хранения и обработки информации фондового рынка; в нем должна была копироваться вся информация о правах на ценные бумаги, заодно он планировался как центр раскрытия корпоративной информации. Фонд был создан, однако так и не стал российским ЦД.

В это время уже начал формироваться рынок депозитарных расписок, и первые российские эмитенты стали делать шаги на зарубежные площадки. В октябре 1995 года были выпущены ADR на акции ОАО «Мосэнерго», в декабре НК «Лукойл» получил разрешения SEC на первичное размещение ценных бумаг в США, а в следующем году ADR выпустили Газпром, Вымпелком и Татнефть. Рынок на российские активы начал формироваться за рубежом.

90-е — это еще и годы появления и расцвета финансовых пирамид. Кроме МММ, это время запомнилось появлением весьма сходных по типу деятельности компаний — «Русский дом Селенга», «Нефть-Алмаз-Инвест», «Хопер инвест», «Московская недвижимость» и др. Масштабное мошенничество ставило в тупик Правительство и саму ФКЦБ, которые в течение длительного времени не могли дать адекватный ответ на действия подобных структур. Положение становилось все более болезненным. Первой реакцией на МММ стало создание ФОГФа (Федерального общественно-государственного фонда по защите прав вкладчиков и акционеров), который предназначался для компенсации потерь, понесенных гражданами в результате деятельности финансовых «пирамид» и других мошенников. Соответствующий указ был принят в ноябре 1995 года.

Массовое мошенничество стало одной из причин, по которой Дмитрий Васильев начал заниматься созданием основ рынка коллективного инвестирования — гражданам нужно было дать цивилизованные инвестиционные институты, помимо ЧИФов. Да и сами ЧИФы, чем далее, тем более теряющие связь с приватизацией и по-прежнему лицензируемые и поднадзорные Госкомимуществу, требовали «перезагрузки». В 1995 году ФКЦБ разработала и добилась принятия Указа Президента «О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации». Указ описывал деятельность управляющей компании и основные элементы юридической конструкции паевого инвестиционного фонда, а разработанные вслед за тем Типовые правила давали практическую возможность создания таких фондов. Усилия ФКЦБ предпринимались на фоне обвинений в попытке насадить траст на российскую почву, однако отрасль начала формироваться. Одновременно началась работа над проектом закона «Об инвестиционных фондах».

В 1999 г. появился закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг». Он запрещал публичное предложение денежных документов, для которых такая возможность прямо не предусмотрена законом, а значит, для билетов МММ и других подобных суррогатов, а также давал некоторые дополнительные полномочия ФКЦБ.

Начальный период деятельности ФКЦБ отличается активным взаимодействием в участниками рынка. С самого начала при регуляторе был создан экспертный совет — консультационно-совещательный орган с участием представителей индустрии. Закон «О рынке ценных бумаг» предписывал проводить выборы в экспертный совет на всероссийской конференции профессиональных участников рынка ценных бумаг, что стало практикой с 1996 года. Экспертный совет проводил предварительную экспертизу постановлений комиссии и был стал своего рода механизмом диалога с рынком. В конце 90-х ФКЦБ уделяла большое значение и роли саморегулируемых организаций: по Указу Президента № 408, принятому в 1996 году, членство в СРО было обязательным. Благодаря этому СРО бурно развиваются.

Кризис 1998 года протекал за пределами полномочий ФКЦБ — она немногое могла сделать в этот период. Ее задачей было добиться лучших условий реструктуризации для только появившихся институтов коллективного инвестирования и внести коррективы в их регулирование. От возможности «исторической» (то есть до подачи заявления на выкуп пая) оценки пришлось отказаться. Из заметных изменений в статусе ФКЦБ этого периода следует отметить снижение ее статуса. Во-первых, отменяется ее подчинение Президенту. До сентября 1998 г. ФКЦБ была ведомством «со звездочкой» — она наравне с силовыми ведомствами и Министерством иностранных дел относилась к органам власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент. Такие ведомства отмечались в Указе Президента «звездочкой». Теперь ФКЦБ подчиняется Правительству. Во-вторых, она лишается права принимать нормативные акты без регистрации в Минюсте. Такую возможность Комиссия имела до декабря 1998 года. В свое время это позволило комиссии принять большое количество постановлений, избегая споров с Минюстом по вопросам очень новым для российского правопорядка. С утратой названного права период создания базового законодательства о рынке ценных бумаг завершился.

Конец 90-х ассоциируется с большим количеством нарушений процедуры эмиссии ценных бумаг. В стране шел передел собственности и выдавливание из компаний мелких инвесторов, получивших акции в результате приватизации. Большинство эмиссий делалось для «размывания». ФКЦБ все более ужесточала стандарты и одновременно начала разработку поправок в закон об акционерных обществах, усиливающих защиту интересов миноритарных акционеров. Васильев не успел завершить эту работу. Руководство ФКЦБ сменилось после прихода нового президента: Васильев освобожден от должности 1 февраля 2000 года — Указом исполняющего обязанности президента РФ В.Путина. До тех пор специфика статуса руководителя ФКЦБ (приравненного по статусу к федеральному министру, но не члена Правительства) защищала его от многочисленных отставок членов правительств, типичных для этого периода.

Указ «Вопросы Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг» стал одним из первых документов, которые подписал Владимир Путин. После указа структура регулятора сильно изменилась. ФКЦБ по-прежнему оставался коллегиальным органом. Однако раньше все члены ФКЦБ назначались и снимались с должности указами Президента; после указа все они, кроме председателя, стали назначаться Правительством по предложению председателя ФКЦБ. Таким образом, ФКЦБ подчинили правилам, действующим в отношении федеральных министров и их заместителей — члены комиссии перестали быть равными. Изменилась и численность комиссии: прежде она состояла из шести человек (председателя, четырех замов и секретаря); по новому указу Комиссию расширили до 11 членов. Вот состав Комиссии того времени: Ее новый председатель — Игорь Костиков, в нее входят Владимир Миловидов, Константин Зуев, Елена Катаева, Геннадий Колесников, Сергей Харламов, Александр Плешаков, Сергей Профатилов, Алексей Шаронов, Дмитрий Глазунов, Надежда Захарова.

Сменив прежнюю команду, Костиков завершил работу над доставшимися ему в наследство законопроектами. В 2001 году был принят ФЗ «Об инвестиционных фондах». Индустрия коллективных инвестиций получила, наконец, стабильное законодательное регулирование, что способствовало ее развитию, ФКЦБ пришлось провести большую работу по развитию подзаконного регулирования для индустрии коллективных инвестиций. В этом же году были приняты поправки в закон «Об акционерных обществах», повышающие уровень защиты интересов мелких акционеров. Поправки в закон об акционерных обществах в целом выполнили свою роль, заметно снизив вероятность «размывания» долей миноритариев.

ФКЦБ в это время инициировала масштабные изменения в закон «О рынке ценных бумаг». Они были приняты в конце 2002 года и дали брокерам возможность делать множество новых вещей: маржинальные сделки, выпуск эмиссионных опционов, облигаций с обеспечением. Правила эмиссии и раскрытия информации до последнего времени в основном были определены редакцией закона, разработанной под руководством Костикова. Среди прочего новый закон предусматривал ответственность лиц, подписавших проспект эмиссии. Требование о подписании проспекта финансовыми консультантами вскоре стало главным предметом критики в адрес Костикова (требование устранено со сменой команды регулятора).

Закон теперь предусматривает разрешительный порядок выпуска ценных бумаг российских эмитентов за рубежом, а ФКЦБ устанавливает ограничение долей на выпуск — попытка бороться с оттоком рынка за границу.

В этот период роль экспертного совета при ФКЦБ становится все более номинальной. Иначе, чем его предшественник, Костиков относился и к саморегулируемым организациям — для него они являлись картелями. По его инициативе в 2000 году отменяется обязательное членство в СРО, и участники рынка начинают покидать СРО. Конфликт Комиссии с РТС заставляет биржу сменить руководителя.

В 2003 году ФКЦБ разрабатывает и добивается принятия закона «Об ипотечных ценных бумагах»: это было первое правовое решение в России для секьюритизации.

Однако главное с чем ассоциируется имя Костикова — это тема корпоративного управления. Его личным вкладом является разработка первой версии российского Кодекса корпоративного поведения. Хотя Кодекс, одобренный в 2002 году, носил рекомендательный характер, он резко повысил уровень понимания темы корпоративного управления в стране, стал неплохой попыткой ввести в России передовые решения в этой области, до этого не известные российской практике. Для компаний, претендующих на биржевой листинг, кодекс стал обязательным. Ирония заключается в том, что одного из крупнейших российских эмитентов — компанию Газпром — так и не удалось убедить следовать всем положениям Кодекса, что исключило возможность внести его акции в премиальный биржевой список.

В этот период Игорь Костиков начинает настаивать на акционировании бирж. В мире идет процесс биржевой «демьючиализации», и ФКЦБ видит в этом основу развития бирж и повышения их конкурентоспособности. В законодательство вносятся изменения, допускающие существование фондовых бирж в форме акционерных обществ. В поправках видна и неприязнь к доминированию в капитале биржи — они ограничивают долю, которая может принадлежать одному акционеру. В результате РТС акционируется, а ММВБ реорганизуется, выделяя акционерное общество — фондовую биржу, в которой доля материнской ММВБ больше предусмотренной, но это допускается законом. Несмотря на реорганизацию биржи, Костиков настаивал на выходе Банка России из состава акционеров ММВБ (как и его предшественник Васильев).

Не странно, что инфраструктура была одним из естественных поводов для споров между ЦБ и ФКЦБ. С 1999 года у РТС появилось конкурентное преимущество перед ММВБ — организованные в партнерстве с Санкт-Петербургской биржей торги акциями Газпрома. (С мая 1997 года Постановлением Правительства РФ торги бумагами газового монополиста могли быть организованы только на 4 биржах: МФБ, Санкт-Петербургской фондовой бирже, Екатеринбургской и Новосибирской фондовых биржах). В 2003 году ММВБ согласовала с ФКЦБ правила торговли акциями Газпрома через систему клиринга МФБ, однако реализация схемы была остановлена письмом из ЦБ РФ о необходимости дополнительно изучить возможные риски этой схемы. Это стало поводом еще одного серьезного спора двух регуляторов. Глава ФКЦБ направил письмо премьер-министру Михаилу Касьянову, указав, что действия ЦБ выходят «за пределы полномочий Банка России», и предложил вывести Центробанк из состава акционеров ММВБ.

В ходе административной реформы возник вопрос о структуре ФКЦБ: все вновь обратили внимание на то, что она необычна для российской системы государственной власти. Не следует ли сформировать структуру из представителей разных министерств? К моменту завершения этой дискуссии в ней уже участвовал будущий руководитель регулятора — Олег Вьюгин. Стать органом, состоящим из представителей разных ведомств, означало стать органом межведомственного согласования, то есть — потерять самостоятельность. В результате О.Вьюгин согласился на отказ от коллегиальности и возвращение к традиционному для российских ведомств единоначалию. Однако, поручение рассмотреть вопрос о коллегиальном статусе регулятора остается в постановлении Правительства как несбывшаяся угроза вернуться к этому вопросу позднее.

С 13 марта 2004 года ФКЦБ была упразднена — с передачей всех полномочий Федеральной службе по финансовым рынкам. С правовой точки зрения ФСФР не была правопреемницей ФКЦБ; однако, по сути, конечно же, таковой стала. Здесь случился казус. Результаты административной реформы, оформленные указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», ненадолго лишили ФСФР полномочий по нормотворчеству: как служба она не наделялась правом выпускать нормативные акты, в ее функции входил теперь исключительно надзор и контроль. При этом, нормотворческие функции на рынке ценных бумаг забыли возложить на кого-либо другого. Однако уже к июню Указ был исправлен: он позволил Правительству принять решение о праве федеральных служб на нормативное регулирование и правительственное постановление Комиссии такое право предоставило.

Важным изменением в полномочиях ФСФР стало приобретение от Минфина и от упраздняемого Минтруда полномочий контроля и надзора в отношении НПФ, а от упраздненной Комиссии по товарным биржам — контроля за биржами. ФСФР сделала первый шаг к роли мегарегулятора, регулирование в сфере инвестирования накопительной части пенсионных средств остается за Минфином.

С точки зрения статуса ФСФР и ее места среди прочих ведомств она оказалась еще слабее — теперь ее руководитель назначался премьер-министром, а не Президентом, как ранее. Став обычным органом, основанным на единоначалии, регулятор рынка ценных бумаг все же не поменял своей традиции — благодаря О.Вьюгину большинство решений принимались после коллегиального обсуждения, и общее совещание по-прежнему называли «комиссия». Эта традиция будет сохранена всеми преемниками Вьюгина.

Своей основной задачей Олег Вьюгин называл возврат фондового рынка в Россию. К этому моменту невысокое качество российского рынка получило яркое доказательство -шел активный рост оборотов депозитарных расписок на российские акции за рубежом. В этот период бурного роста глобального рынка рос и российский, однако бенефициаром этого процесса являлся скорее Лондон, чем Москва.

Установленные еще ФКЦБ ограничения на допуск ценных бумаг к размещению за рубежом не устраивали российских эмитентов. В 2005 году была «протестирована» возможность размещения ценных бумаг за рубежом в обход российского регулятора и российской инфраструктуры, через создание холдинговой компании. В мае 2005 года голландская Pyaterochka Holding N.V., владеющая на самом деле основным имуществом российского ритейлера «Пятерочки», продала около 30% акций в ходе IPO на Лондонской фондовой бирже. ФСФР сделал резкие заявления, официально предупредив инвестиционных банкиров о своем негативном отношении к такой практике. Сигнал был услышан — ни одна холдинговая схема не будет реализована до ухода Вьюгина.

При Вьюгине началась подготовка закона о Центральном депозитарии. По общему мнению, отсутствие ЦД лишало Россию шансов на инвестиции от крупнейших пенсионных и инвестиционных фондов мира. Главный вопрос заключался в том, как можно решить задачу при наличии двух параллельных структур — ММВБ и РТС, имеющих собственные расчетные депозитарии. Законопроект о ЦД предлагал следующее решение: должен существовать один ЦД и он должен принадлежать рынку. Это решение позволяло сохранить две торговые площадки и их способность на равных конкурировать друг с другом, но в то же время централизовать расчетную инфраструктуру. В мае 2007 года законопроект был принят в первом чтении.

ФСФР разработала и реализовала концепцию «биржевых облигаций»: это был первый шаг по либерализации процедуры эмиссии ценных бумаг и передаче бирже полномочий по регистрации облигаций, допускаемых к обращению. В течение следующих нескольких лет стало ясно, что эксперимент был удачен — ММВБ успешно справилась со своей ролью. Одновременно разрабатываются поправки, связанные с выпуском нового инструмента — российских депозитарных расписок — символизирующего амбиции по привлечению в Россию иностранных эмитентов. Этот эксперимент оказался менее успешным, к настоящему моменту РДР выпущены только одним эмитентом, имеющим российское происхождение.

Вместе с Минэкономразвития ФСФР разработала и провела в 2006 году изменения, связанные с процедурой поглощения акционерных обществ, которые делали процесс цивилизованным и предоставляли средства защиты миноритарным акционерам. Корпоративное законодательство можно с этого момента считать сформированным — в нем больше не было существенных пробелов, которые невыгодно отличали бы его от зарубежного.

В начале 2007 Вьюгину удается добиться принятия в ГК поправки, делающей для производных финансовых инструментов исключение из статьи о сделках пари. К этому моменту позиция Высшего арбитражного суда, приравнявшая одно к другому в интересах банков, пострадавших в результате кризиса в 1998 года, полностью лишала российский финансовый рынок шанса на развитие этого сектора.

В 2006 ФСФР предприняла первую попытку построения системы пруденциального надзора на финансовом рынке, обсудила концепцию с профсообществом, а в следующем году разослала концепцию будущего закона в ведомства. Однако эта попытка завершилась только повышением нормативов капитала профучастников, которое на фоне роста рынка была воспринята без критики.

В мае 2006 году в Думу вносится правительственный законопроект об отмене с 1 января 2007 года имущественного вычета по налогу на доходы физических лиц, действовавшего при более чем трехлетнем владении ценными бумагами. Руководитель ФСФР критикует это решение, поскольку оно действует не в пользу привлечения инвесторов на фондовый рынок и считает его принятие кулуарным, однако с 1 января 2007 года поправки в Налоговый кодекс вступают в силу.

В мае 2007 года было подписано распоряжение о назначении Главой ФСФР Владимира Миловидова. Олег Вьюгин сам подал в отставку в связи с переходом на работу в бизнес-структуру. В одном из интервью бывший глава ФСФР отмечал, что в какой-то момент не исключал возможности и дольше оставаться на своем посту, «если удастся существенно изменить институциональную структуру регулирования. Потом выяснилось, что рынок пока не готов к таким изменениям и эта идея не воспринимается даже передовыми людьми в правительстве».

Владимир Миловидов меняет концепцию работы ведомства. По его словам, ФСФР уже имеет достаточно функций: «ФСФР уже является мегарегулятором по выполняемым функциям, службе только не хватало банковского надзора и страхового регулирования, специфических по своей сути».

Заняв должность руководителя ФКЦБ, Миловидов сделал несколько шагов навстречу саморегулируемым организациям — позволил проводить предварительную экспертизу лицензионных документов, а также включил представителей СРО в состав инспекционных групп ФСФР. Решение об участии СРО в процессе лицензирования впоследствии стало предметом критики со стороны Генеральной прокуратуры, и ФСФР была вынуждена его отменить.

ФСФР начинает проводить политику ужесточения административного законодательства — вырастают штрафы за правонарушения на фондовом рынке, заметно вырастает список правонарушений. Действительно, существовавшие до этого штрафы были низкими и не соответствовали ни вреду, причиняемому нарушениями на финансовом рынке, ни стоимости надзорных мероприятий. Повышение штрафов воспринимается как шаг, дающий регулятору гибкость в применении наказаний и таким образом снижающий риск применения более жестких наказаний — приостановления действия и аннулирования лицензии. Однако на практике ФСФР оказывается неспособной отделять значительные и малозначительные нарушения, и финансовые организации начинают платить чувствительные штрафы даже за мелкие нарушения, в сумме разорительные для некоторых из них.

В это же время принимается закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком». До этого понятие «манипулирование» было неясным, хотя и являлось уголовным преступлением, а использование инсайдерской информации уголовным преступлением не признавалось вообще. Закон частично вступил в силу январе 2011 года и предусматривал, что нормы об уголовной ответственности за умышленное неправомерное использование инсайдерской информации начнут применяться с конца июля 2013 года.

Кризис 2008 потребовал от ФСФР большей готовности, нежели предыдущий 1998 года. Болевой точкой оказался рынок РЕПО: в него оказались вовлечены многие профессиональные участники рынка ценных бумаг. РЕПО — кредитный по существу рынок, развивавшийся на бирже ММВБ, связанной с ЦБ, и являвшийся зоной ответственности скорее ЦБ. Институциональная слабость ФСФР в период кризиса проявилась в неспособности диагностировать проблему и принять участие в ее решении. Это увидели многие.

Кризис запомнился финансовому рынку тем, что ФСФР включила режим «ручного управления» биржами: она периодически приостанавливала организованные торги до «особого распоряжения». Такие решения ФСФР, полезные лишь в течение пары дней в самом начале кризиса, для «расшивки» рынка РЕПО, впоследствии были уже только вредны и создавали у участников рынка неуверенность в способности закрыть свои позиции на российских биржах в момент турбулентности. Впоследствии нужда в ручном управлении отпала. Было принято решение о сужении коридора изменения биржевых цен, и биржи стали приостанавливать торги сами. Коридоры были таковы, что российские биржи постоянно останавливались, в то время как иностранные, включая те, где торгуются российские активы, работали.

На фоне кризиса крупнейшие инвестиционные банки почувствовали, что для них важна возможность получать рефинансирование со стороны ЦБ и что отсутствие статуса кредитной организации из достоинства превратилось в недостаток. В этот момент руководитель ФСФР заявил, что надзор за профессиональными участниками рынка ценных бумаг со стороны ЦБ РФ полезен и что ФСФР готов отказаться от лицензирования в пользу Центробанка.

Не менее спорным решением ФСФР оказался запрет на совершение «коротких продаж», маржинальных и иных необеспеченные сделок. Эти решения оказались вредны для ликвидности российского рынка, оказав мало влияния на его волатильность. Кроме того, они были отменены со значительным опозданием, в отличие от других стран, применивших в период кризиса похожие запреты.

Кризис показал также, что наиболее сильный из потенциальных инвесторов на российском рынке — индустрия НПФ — находится в институциональной ловушке, требующей мужества для того, чтобы из нее выбраться. Накопительная часть в распоряжении НПФ увеличивалась, но инвестирование этих средств было затруднено из-за требования сохранности. В связи с этим обострилась дискуссия о роли НПФ: являются ли пенсионные фонды скорее социальными или финансовыми институтами. Ответ на этот вопрос после кризиса заключался в отношении к убыткам, которые понесли НПФ. В 2009 году ФСФР направила в адрес 28 НПФ предписания начислить отрицательную доходность на счета клиентов по итогам года и компенсировать убытки за счет собственного имущества. В 2011 году ФСФР начала готовить приказ, позволяющий разносить остатки по пенсионным счетам клиентов, однако этот документ, направленный в 2012 в Минюст для регистрации, был передан в Минтруд, выступавший вообще за отмену пенсионных накоплений, — и процесс остановился.

В сентябре 2010 года ФСФР аннулировала лицензию крупного регистратора — ЦМД, обслуживающего энергетические компании. Индустрия регистраторов сочла решение необоснованным и направленным на передел рынка регистраторских услуг. ЦМД и регистратор Иркол (лишенный лицензии ранее) обратились в Правительство.

Безусловно, в это время произошли также положительные изменения. Из них следует отметить либерализацию процедуры эмиссии: сначала в законе были сокращены сроки исковой давности, что снизило риск оспаривания эмиссии, а затем был введен уведомительный порядок подведения итогов эмиссии для некоторых случаев эмиссии с выводом ценных бумаг на биржу. Стоит заметить, что в ходе подготовки закона проявилась разница в подходах к эмиссии со стороны ФСФР и ЦБ: последний предложил исключить либеральные правила для кредитных организаций, и ФСФР пошла на это для того, чтобы закон не был заблокирован. В результате, кредитные организации были лишены возможности воспользоваться более удобными правилами IPO (SPO). Иные эмитенты, такие как «Роснефть» в …, воспользовались.

Не менее полезными были поправки в закон «О рынке ценных бумаг», предусмотревшие регистрацию производных финансовых инструментов в репозитарии и поправки в законодательство о банкротстве, вместе сделавшие на российском рынке деривативов возможным «ликвидационный неттинг». Налоговый режим операций с деривативами с начала 2010 года тоже поменялся: физические лица получили возможность сальдировать результаты операций на срочном и спот-рынке. В феврале 2011 года Дума приняла закон «О клиринге и клиринговой деятельности».

На фоне кризиса 2008 года возникла (в значительной степени как результат признания слабости российского финансового рынка) дискуссия о создании в России международного финансового центра. Однако первое заявление об этом, еще в мае 2008, сделал Владимир Путин, только что утвержденный в должности премьер-министра. Подобное заявление прозвучало и из уст Президента Дмитрия Медведева в июне. Тема создания в России МФЦ, с одной стороны, позволяла сфокусировать на развитии фондового рынка, но с другой стороны, создавала самостоятельный механизм обсуждения этой темы — и ФСФР играл в этом процессе отнюдь не ключевую роль. Для решения задачи создания МФЦ в 2008 году был создан Совет по развитию финансового рынка при Президенте. В том же году была утверждена Стратегия развития финансового рынка РФ на период до 2020 года, чрезвычайно оптимистичный документ, в июле 2009 года появился План мероприятий по созданию международного финансового центра в РФ. Для координации этой работы в 2010 году была создана рабочая группа по созданию МФЦ, которую возглавил Александр Волошин.

В инфраструктуре в этот период произошло событие, существенно изменившее расстановку сил на рынке — началось объединение двух крупнейших российских бирж — ММВБ и РТС. В ноябре 2010 года группа акционеров ММВБ предложила крупным акционерам РТС продать свои пакеты. ФСФР поддержала объединение. Опасения относительно последствий такого решения высказала НАУФОР. Однако слабость небанковской индустрии заставила акционеров РТС принять предложение о поглощении.

4 марта 2011 года Дмитрий Медведев подписал указ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка». Этот указ присоединил к ФСФР Службу страхового надзора, передав первой все полномочия в отношении страховых организаций, и, таким образом, был сделан новый шаг в сторону создания на базе ФСФР мегарегулятора.

В апреле 2011 года на смену Владимиру Миловидову пришел Дмитрий Панкин, а в августе Правительство утвердило новую редакцию Положения о ФСФР. Помимо полномочий в отношении страховых организаций Служба приобрела новые — в отношении кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности. Однако вместе с приобретением новых полномочий ФСФР потеряла некоторые прежние. Претензии индустрии к регулированию позволили Минфину в этот период предложить свое видение взаимодействия с ФСФР, и под его влиянием Правительство разделило функции по регулированию финансовых организаций между ФСФР и Минфином.

Самостоятельная компетенция ФСФР существенно сузилась. Большинство регулятивных решений, которые Служба принимала до этого самостоятельно, она теперь стала должна согласовывать с Минфином (стандарты эмиссии, правила профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, процедуру лицензирования и другое). Многие регулятивные полномочия перешли к Минфину, впрочем, он тоже должен был согласовывать свои решения с ФСФР (требования к капиталу профучастников и управляющих компаний, к нормативам страховых и микрофинансовых организаций, требования к квалификации персонала финансовых организаций, требования к структуре активов паевых инвестиционных фондов). Вряд ли можно было помешать нормальному регулятивному процессу более активно. Между тем считалось, что отношения между новым руководителем ФСФР (который до работы в Комиссии был заместителем министра финансов) и Минфином помогут выстроить нормальные отношения этих органов.

Одним из первых решений Панкина на посту руководителя ФСФР стал отказ от следующего этапа повышения требований к капиталу профучастников, который должен был наступить в июле 2011. Рынок вздохнул с облегчением, однако примерно через год после этого ФСФР предложила ужесточение правил расчета капитала. Индустрия начала новый спор, в котором ФСФР отступила, намеренная вернуться к этому вопросу при разработке пруденциальных требований.

Из всего «букета» новых подотчетных ФСФР финансовых организаций наибольшей критике (при этом с существенными ограничениями полномочий в области нормотворчества) подвергались страховые организации, полномочия в отношении которых ФСФР приобрела незадолго до прихода Панкина. Главные усилия Панкин прилагал к выстраиванию надзорного процесса в отношении этих организаций.

В ноябре 2011 года был принят закон «Об организованных торгах», который, наконец, стер различия между площадками (какими бы группами активов на них не торговали) и отправил в историю закон-долгожителя «О товарных биржах и биржевой торговле» от 1992 года.

В это же время оживилась работа над проектом закона «О центральном депозитарии». Но в новых условиях, когда в стране осталась одна биржа, не было необходимости следовать прежней концепции — теперь ЦБ и ФСФР «играли» на одной стороне, рынок в основном был объединен, против закона протестовали только регистраторы. Эта работа шла главным образом на экспертной площадке Рабочей группы по созданию МФЦ. Закон удалось принять в декабре 2011 года и он, наконец, решил одну из наиболее застарелых проблем российской инфраструктуры — отсутствие признанной за рубежом централизованной системы учета финансовых инструментов.

Большого прорыва удалось достичь в регулировании эмиссии ценных бумаг. Кардинально упростилась процедура эмиссии. Теперь ЦБ не возражал против того, чтобы правила эмиссии были едиными для всех эмитентов и кредитные организации получили преимущества новой процедуры наравне с остальными. Изменения в законы были приняты под конец 2012 года.

В сфере коллективных инвестиций ФСФР сфокусировалась на создании биржевых фондов, в 2012 году были приняты соответствующие поправки в закон «Об инвестиционных фондах».

Законодательные улучшения были очевидны, однако не во всех из них роль ФСФР была одинаковой, многие стали возможными, благодаря участию в процессе рабочей группы по созданию МФЦ.

На уровне подзаконного регулирования все шло гораздо хуже. Примерно через год после перераспределения полномочий между ФСФР и Минфином торможение регулятивного процесса стало очевидным: Минфин так и не создал организации и необходимого уровня компетенции для использования полученных полномочий. Проблема обсуждалась в администрации Президента РФ. В результате общим решением участников совещания, за исключением представителя Минфина, зато включая представителя ЦБ, ФСФР было признание необходимости вернуть ФСФР полномочия, переданные в Минфин. Однако события развивались иначе. ФСФР готовила необходимые для восстановления своих полномочий изменения, но поднятый Панкиным вопрос об улучшении финансирования ФСФР спровоцировал дискуссию о передаче полномочий Службы в ЦБ.

Надо сказать, что дискуссия о полномочиях шла на фоне острой дискуссии о судьбе накопительной пенсионной системе. В качестве одного из условий сохранения возможности передавать накопительную часть в НПФ, было предъявлено о сильном надзоре за пенсионными деньгами. Общим мнением является то, что ЦБ продвинулся в осуществлении пруденциального надзора дальше ФСФР и лучше справится с поставленной задачей. Действительно, альтернатива предполагала бы существенное усиление ФСФР, в которое никто из участников обсуждения не верит.

Однако на совещании у премьера в Горках, на которое были приглашены представители рынка и эксперты, решение о передаче полномочий ФСФР в ЦБ не казалось очевидным и Медведев предложил обсудить его в рамках Открытого правительства. Президент также считал, что вопрос следует обсудить с рынком. В ноябре Открытое правительство организовало обсуждение различных вариантов реформы системы регулирования и надзора и констатировало поддержку решения о создании мегарегулятора на базе ЦБ. По мере развития дискуссии о мегарегуляторе роль ФСФР в обсуждении собственной судьбы постепенно снижалась, превращая ее из субъекта в объект.

У нас нет намерения описывать детали случившегося — они являются частью недавней истории, которая знакома всем. Вернемся к тому, с чего начали: Правительственный законопроект, передающий Центробанку полномочия ФСФР, был внесен в Госдуму 30 марта 2013 года, принят 5 июля и столь же быстро одобрен Советом Федерации. С 1 сентября ФСФР присоединилась к ЦБ, образовав его внутреннее подразделение — Службу Банка России по финансовым рынкам.

Начался новый этап истории российской системы регулирования и надзора на финансовом рынке.

Федеральная служба по финансовым рынкам

Чтобы сделать отечественный финансовый рынок более конкурентоспособным и привлекательным в глазах иностранных участников, правительство России приняло решение о создании специально-контрольной службы в 2004 году. Новый орган должен был навести порядок в управлении финансовыми рынками (ФР), включая страховой, микрофинансовый сегменты, биржи и торговых посредников.

Кроме этого служба следила за исполнением законодательства участниками финансового сектора, противодействовала распространению инсайдерских сведений и различным манипуляциям. Служба получила свое название – Федеральная служба по фин.рынкам или сокращенно ФСФР.

Что такое ФСФР?

Это структура федерального масштаба, относящаяся к исполнительной власти страны и прямо подчиняющаяся правительству страны. Его главная задача заключается в осуществлении контроля за работой фин.рынков. ФСФР была создана в марте 2004 г. по указу №314 Президента РФ. Причиной создания стала необходимость наведения порядка в операциях с финансовыми средствами на рынкебиржах ценных бумаг. После 9 лет работы полномочия ФСФР были отданы под управление ЦБ в 2013 г.

Служба по ФР контролировала страховой и биржевой сегменты, кредитные кооперативы, МФО, брокеров и финансовых посредников. По ее ведомство не попадала только работа банков и аудиторов.

Кроме контроля, служба разрабатывала нормативно-правовые положения по надзору в сегменте ценных и инвестиционных бумаг, коллективных инвестиционных вложений, пенсионного страхования и накоплений. ФСФР также контролировала деятельность БКИ.

При осуществлении своих обязанностей, фед.служба тесно сотрудничала со всеми уровнями исполнительной власти, имела несколько территориальных подразделений.

Целью ФСФР стало создание единого финансового центра, работающего по правилам. При этом интересы участников должны защищаться на законодательном уровне. Для этого нужна эффективная государственная политика в сфере биржевых бумаг, чтобы участники перераспределяли свой капитал и трансформировали финансовые запасы в инвестиции. На момент создания в особом контроле нуждалось инвестирование негосударственных пенсионных отчислений в рамках ОПС.

После создания ФСФР ей также были переданы контрольные функции слежения за фин.рынком, функции упраздненного Минсоцразвития и труда РФ, Министерства по антимонопольной политике и оказания поддержки предпринимателям, надзорные функции Минфина РФ в сфере пенсионных накоплений и их инвестирования.

Какие функции выполняет ФСФР?

Главные функции можно разделить на группы:

  1. Госрегистрация выпусков цб, отчетность по итогам эмиссии, регистрация выпущенных бумаг.
  2. Обеспечение открытия полной информации о бумагах в соответствии с законодательно-нормативными положениями. Для этого каждой бумаге присваивался спецномер, в котором был заложен код вида выпущенной бумаги и ее принадлежность, порядковый номер, код эмитента.
  3. Надзор за делами страховых участников (страховщиков, актуариев, брокеров, обществ взаимного перестрахования, перестраховочных компаний), приостановка, выдача, отзыв страховых и иных лицензий, выдача предписаний, контроль за финансовым состоянием и устойчивостью страховщиков.
  4. Контроль за непрофессиональными и профессиональными участниками фин.рынков, эмитентами, инвесторами, депозитариями, дилерами, регистраторами, управляющими и клиринговыми компаниями, акционерными, негосударственными пенсионными, паевыми, инвестиционными фондами и проч.

Таким образом, ФСФР намеревалась превратить отечественный фин.рынок в полного конкурента зарубежным аналогам. Полноценный финансовый центр смог бы запустить механизм инвестирования в корпоративный сектор экономики, вывел бы частные накопления на эффективное инвестирование, особенно пенсионные резервы. Строгий надзор помог создать благоприятные и привлекательные условия для участников финансового рынка, да им уверенность в защите своих прав и действий, минимизировал мошеннические и незаконные действия.

Кому подчиняется ФСФР?

Во время своей работы служба напрямую подчинялась правительству страны. В работе ФСФР руководствовалась Конституцией РФ, федеральными законами РФ, международными положениями и договорами. Для выполнения задач служба имела организационную структуру в составе 10 управлений, 3 отделов и 13 территориальных органов.

С осени 2013 года ФСФР была упразднена по указу №645 Президента. Все ее функции и полномочия были отданы ЦБ, согласно ФЗ № 251 от 2013 г. Вместо нее были созданы 6 департаментов. Руководителем ФСФР был Дмитрий Панкин и его заместители С.Хармалов, И.Жук, Е.Курицына, Ю.Бондарева, О. Пилипец. После упразднения все эти люди перешли на работу в ЦБ. Д.Панкин в ЦБ не попал.

Процесс упразднения ФСФР выглядел, как присоединение службы к ЦБ с последующим переименованием. В ЦБ перешла большая часть сотрудников. Объем полномочий регулятора остался почти таким же, какой был в расформированной ФСФР. Главой сформированного отдела стал С.Швецов. Его замом стал бывший глава департамента фин.стабильности Центробанка – В.Чистюхин.

В результате присоединения ЦБ стал мегарегулятором. Вариант слияния рассматривался еще в 2012 г., поэтому этот процесс был логичным. В регионах слияние ФСФР и ЦБ не имело сильного влияния: все органы службы остались в тех же офисах с большей частью кадрового состава. После слияния все незавершенные процедуры, включая выдачу и отзыв лицензионных документов, проведение проверок эмиссий биржевых бумаг, жалобы и обращения были завершены новоиспеченной службой ЦБ.

Таким образом, все участники финансового сегмента попали в подчинение ЦБ, что задело многие страховые и некредитные компании. Так, СК Россия прекратила свою деятельность после попадания под управление Банка России. Некредитные фин.компании сразу почувствовали влияние ЦБ, который установил требования к активам и капиталу, ввел финансовые нормативы и занес в единую базу данные обо всех некредитных компаниях. Также ЦБ получил право напрямую обращаться к заграничным регуляторам для запросов конфиденциальной информации, являющейся банковской тайной.

Какие вопросы решает ФСФР?

ФСФР, а ныне Служба при ЦБ, решает вопросы:

  • Рынка финансов ценных бумаг
  • Участников, касательно контроля за их работой.
  • Выпуска бумаг в обращение
  • Выдает или отзывает лицензии участников, переоформляет документы, выданные ФСФР, по окончанию срока их действия.
  • Рассматривает обращения и жалобы.
  • Отслеживает инсайдерскую информацию, противодействует ее незаконному использованию, следит за информационными ресурсами.
  • При возникновении конфликта интересов участников фин.рынка, служба принимает решение о дальнейшем исходе дел.
  • Обрабатывает и анализирует отчетность некредитных финансовых организаций.
  • Ведет реестры участников, вносит измененения.

Основные задачи и функции Федеральной службы по финансовым рынкам

Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору на финансовых рынках, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и деятельности бирж.

ФСФР России создана в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и действует на основании постановления Правительства Российской Федерации от 09 апреля 2004 г. № 206 «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам», Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 317, и находится в ведении Правительства Российской Федерации.

В своей деятельности Федеральная служба по финансовым рынкам руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам

Возглавляет службу Миловидов Владимир Дмитриевич.

Ключевыми задачами работы Федеральной службы по финансовым рынкам являются обеспечение стабильности работы российского финансового рынка, повышение его эффективности и привлекательности для инвестиций, в том числе повышение прозрачности рынка и снижение инвестиционных рисков.

Эти задачи решаются путем контроля за деятельностью участников финансовых рынков и создания нормативно-правовой базы, определяющей условия выпуска и обращения ценных бумаг, работы профессиональных участников, а также системы отчетности.

Основные направления деятельности:

Регулирование выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг, в том числе осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг;

Контроль и надзор в отношении эмитентов; профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций; акционерных инвестиционных фондов; управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов; паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций; специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов; паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов; ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием; специализированных депозитариев ипотечного покрытия; негосударственных пенсионных фондов; Пенсионного фонда Российской Федерации; государственной управляющей компании, а также в отношении товарных бирж.

Обобщение практики применения законодательства и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о его совершенствовании и разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов;

Обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Организация исследований по вопросам развития финансовых рынков.

До внесения изменений в действующее законодательство на ФСФР России возложены функции по руководству и обеспечению работы Комиссии по товарным биржам.

Статья написана по материалам сайтов: naufor.ru, investor100.ru, studwood.ru.

«